TUNEP/IVR: uma saída para a União pagar os precatórios e aliviar o impacto fiscal

Os hospitais privados são mais importantes para a sustentação assistencial do Sistema Único de Saúde (SUS) do que a própria rede pública. Nas internações de alta complexidade, o sistema público depende majoritariamente da estrutura privada contratada. O Anuário da Filantropia 2026, elaborado pela Confederação das Santas Casas e Hospitais Filantrópicos (CMB) com dados oficiais de 2025, comprova que as instituições filantrópicas e empresariais realizam 71,66% desses atendimentos, contra apenas 28,34% da administração direta. Sozinhos, os hospitais filantrópicos respondem por 61,15% da alta complexidade nacional e, em 821 municípios brasileiros, representam a única unidade hospitalar existente. [1] Quando uma dessas instituições fecha leitos, perde equipes médicas ou suspende procedimentos por falta de pagamento, o impacto recai imediatamente sobre a população e colapsa os municípios vizinhos. O Estado não dispõe de instalações, equipamentos, profissionais ou tempo para substituir essa capacidade instalada. É essa dependência estrutural que torna urgente o pagamento dos créditos hospitalares pela União.

Por isso, a União deve pagar integralmente os precatórios hospitalares decorrentes das demandas de recomposição da remuneração pelos parâmetros da Tabela Única Nacional de Equivalência de Procedimentos (TUNEP) e do Índice de Valoração do Ressarcimento (IVR). Nossa proposta oferece um caminho para compatibilizar essa quitação com a meta fiscal: permitir o cômputo parcial dos pagamentos no piso constitucional da saúde, preservar o financiamento da assistência corrente e instituir, para os hospitais que aderirem ao regime, a obrigação de aplicar no próprio SUS 100% dos recursos efetivamente recebidos dos precatórios TUNEP/IVR, com o compromisso de não ceder a fundos de investimento os créditos abrangidos pela adesão. O crédito será pago integralmente, com a atualização monetária e os juros devidos. O aproveitamento no piso terá limite anual e prestação de contas estrita. O caminho principal será a construção de uma solução no próprio STF, com fundamento nas normas vigentes; a PEC será uma alternativa se essa interpretação não prevalecer.

A asfixia financeira das Santas Casas e dos hospitais conveniados já foi formalmente reconhecida pelo próprio Poder Executivo. Na Exposição de Motivos 256/2026, que fundamentou a medida sobre financiamento via FGTS, o governo registrou endividamento elevado, restrição severa de caixa, falta de insumos e suspensão de serviços essenciais, alertando para os danos irreversíveis de uma resposta tardia. [2]

Durante os anos em que a União protela o pagamento na Justiça, o hospital continua obrigado a pagar salários, medicamentos e fornecedores todos os meses. Alguns hospitais só venderam seus créditos a fundos de investimento, com pesados deságios, porque estavam financeiramente sufocados, de pires na mão, sem recursos para manter a assistência enquanto esperavam o pagamento da União. O próprio Superior Tribunal de Justiça (STJ) já reconheceu, ao examinar o mercado de precatórios, que o inadimplemento público pressiona o credor a antecipar recursos mediante cessão com deságio. [3] O pagamento tempestivo e integral permitirá ao hospital receber diretamente o que lhe é devido e sustentar o atendimento sem recorrer à venda do crédito para obter liquidez. Nossa proposta enfrentará essa causa da cessão: o hospital receberá para aplicar na assistência ao SUS, sem precisar sacrificar parte do crédito em favor de fundos.

O pagamento pela União é indispensável para dar efetividade à recomposição do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos. O hospital mobiliza instalações, equipes, equipamentos e insumos para prestar o atendimento contratado pelo SUS. Quando a remuneração devida é insuficiente ou sua recomposição reconhecida judicialmente não é paga, a instituição suporta com recursos próprios e endividamento uma parcela do custo da assistência pública. A dívida acumulada compromete seu patrimônio, seu capital de giro e a capacidade de continuar atendendo. O reconhecimento judicial da recomposição só produz seu efeito econômico quando a União paga. Enquanto o crédito permanece sem quitação, o hospital continua suportando o desequilíbrio que motivou a demanda. A remuneração adequada dos serviços atuais deverá impedir que esse desequilíbrio se reproduza. O art. 26, § 2º, da Lei 8.080/1990 determina expressamente a manutenção do equilíbrio econômico e financeiro do contrato. O § 1º do mesmo artigo exige que a definição da remuneração seja fundamentada em demonstrativo econômico-financeiro que garanta a qualidade da execução dos serviços. [11]

Diante dessa urgência assistencial, a decisão do ministro Gilmar Mendes de 10 de novembro de 2026, no Recurso Extraordinário 1.612.904 (Tema 1491), não resolve o problema e agrava drasticamente a crise dos hospitais. Ao suspender até mesmo execuções definitivas e bloquear a expedição e o levantamento de precatórios e requisições de pequeno valor (RPVs), o Supremo Tribunal Federal (STF) prolonga a asfixia de caixa de instituições que já operam no limite e penaliza os pacientes que dependem de atendimento imediato. [4]

A correção de eventuais irregularidades concretas exige auditoria técnica, contraditório e respeito aos títulos válidos. As preocupações manifestadas pelo Ministério Público Federal (MPF) em 11 de novembro de 2026 devem ser atendidas mediante um inventário dos créditos, conferência de liquidação e vinculação assistencial dos recursos, jamais pelo congelamento generalizado de pagamentos que perpetua a inadimplência estatal. [5]

Sob a solução que propomos, o pagamento desses precatórios também financiará a continuidade do próprio SUS. A obrigação de destinar integralmente os valores efetivamente recebidos pelos hospitais ao custeio de equipes, à compra de insumos, à manutenção de equipamentos, à reabertura de leitos e à ampliação do atendimento será instituída pelo novo regime. A quitação reparará o desequilíbrio suportado pelas instituições e, com essa vinculação, sustentará a assistência prestada à população.

Essa obrigação de reinvestimento será uma condição expressa da solução proposta. Os hospitais que aderirem ao regime ficarão obrigados a aplicar 100% dos recursos efetivamente recebidos dos precatórios TUNEP/IVR na manutenção e na melhoria da assistência prestada ao SUS. A adesão também implicará o compromisso de não realizar novas cessões dos créditos abrangidos a fundos de investimento. Os valores serão movimentados em conta bancária segregada, com identificação documental de cada despesa de custeio, investimento ou quitação de obrigações comprovadamente ligadas à assistência ao SUS. A prestação de contas será pública e quadrimestral, submetida ao controle social e aos órgãos de fiscalização, com responsabilização pelo descumprimento das obrigações nos termos da disciplina que vier a ser aprovada.

As cessões anteriores válidas e os destaques de honorários válidos receberão tratamento próprio, com identificação dos titulares e dos beneficiários finais. O compromisso de não ceder a fundos alcançará as novas cessões dos créditos submetidos ao regime, preservados os direitos já constituídos. A obrigação de aplicação integral no SUS incidirá sobre os valores efetivamente recebidos pelo hospital. Os pagamentos destinados a fundos cessionários não serão apresentados como reinvestimento hospitalar nem incluídos na parcela assistencial cujo cômputo no piso propomos autorizar.

É para enfrentar o impacto fiscal apontado pelo governo que propomos o cômputo parcial dos pagamentos no piso constitucional da saúde. A AGU invoca a exposição financeira das demandas e a retirada de recursos do financiamento universal da assistência para sustentar a suspensão. [12] Nossa proposta oferece uma saída para pagar: aproveitar, pela solução judicial proposta ou, subsidiariamente, por PEC, parte dos desembolsos no mínimo federal de saúde, correspondente a 15% da Receita Corrente Líquida (RCL), e reduzir a despesa adicional necessária para cumprir simultaneamente as obrigações judiciais e esse mínimo. O objetivo é acomodar o pagamento integral na meta de resultado primário de cada exercício, preservado o financiamento da assistência corrente. Piso e meta são parâmetros distintos; a economia gerada pelo aproveitamento no piso deverá ser demonstrada na programação fiscal, conforme as regras aplicáveis aos precatórios. [6, 9]

Para que esse alívio fiscal preserve o atendimento corrente, o regime protegerá uma base assistencial apurada pela execução anterior, atualizada pelos custos e pelas necessidades da rede e acrescida dos compromissos indispensáveis à continuidade dos serviços. O limite anual de aproveitamento será o menor valor entre os precatórios elegíveis pagos e a diferença positiva entre o piso da saúde e essa base protegida. Assim, o pagamento utilizará apenas a margem certificada após a preservação do atendimento corrente; se a base alcançar o piso, não haverá aproveitamento naquele exercício.

As projeções oficiais permitem identificar uma margem potencial ao comparar o piso da saúde previsto para o exercício seguinte com a programação integral de ASPS do exercício anterior, corrigida pela inflação. Preservado esse montante atualizado, a diferença positiva em relação ao novo piso poderá ser examinada para o aproveitamento proposto. Essa comparação considera a execução anual projetada no Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias e os parâmetros do PLOA do exercício seguinte, inclusive os ajustes legais da base de cálculo do piso. [13, 14] A margem efetivamente utilizável dependerá também da incorporação dos custos específicos da saúde e das necessidades adicionais da rede.

A utilização dessa margem exigirá sua discriminação na proposta orçamentária, pois o PLOA do exercício seguinte já programa integralmente o piso da saúde. [14] Propomos destinar à quitação parte do crescimento que exceder a base assistencial protegida, mediante os ajustes orçamentários necessários e a certificação de que nenhum serviço corrente ou compromisso indispensável será reduzido. A margem identificada pelas projeções é preliminar, e seu aproveitamento dependerá dessa verificação. Somente a parcela assim comprovada será aproveitada no piso; o restante dos créditos conservará cobertura própria.

A administração pública federal já reconhece a legitimidade contábil e assistencial de recompor serviços passados. Ao destinar R$ 800 milhões proporcionais à produção aprovada de 2024 por meio da Portaria GM/MS 9.760/2025, o Ministério da Saúde, o Conass e o Conasems atestaram, na Nota Técnica Conjunta 155/2026, a natureza de recomposição financeira desse repasse e afastaram a exigência de novas metas operacionais. [7]

Da mesma forma, a Lei Complementar 141/2012 e a Nota Técnica 121/2015 do Ministério da Saúde admitem o cômputo no piso de despesas de exercícios anteriores que preencham os critérios assistenciais e nunca tenham sido contabilizadas antes. O confronto do valor judicial com os registros originais impede qualquer duplicidade. [6, 8]

Propomos que o regime tenha duração de cinco exercícios financeiros e alcance o estoque de serviços prestados até sua entrada em vigor. Sua disciplina deverá respeitar a ordem e os prazos constitucionais de pagamento, sem impor deságio obrigatório nem novo parcelamento aos hospitais. A duração do regime de aproveitamento fiscal não autorizará a postergação dos vencimentos dos créditos. A obrigação da União permanecerá integral.

A Emenda Constitucional 136/2025 já retirou os precatórios e RPVs do limite individualizado de despesas do Executivo desde 2026 e escalonou sua incorporação à meta de resultado primário a partir de 2027. [9] Para demonstrar a compatibilidade fiscal da nossa proposta, a programação anual confrontará a parcela dos pagamentos computada na meta com a redução efetiva de desembolsos adicionais permitida pelo aproveitamento no piso. A comprovação será feita pelo efeito de caixa no mesmo exercício, sem equiparar empenhos a pagamentos nem contabilizar o reinvestimento hospitalar como uma segunda economia da União.

Defendemos que o STF pode viabilizar essa saída no próprio RE 1.612.904, sem necessidade de PEC, ao reconhecer sua compatibilidade com a Constituição e a legislação vigentes e homologar uma solução pactuada. Para construí-la e superar o bloqueio dos pagamentos, propomos a instalação, sob a condução do ministro Gilmar Mendes, de uma mesa de repactuação reunindo a Advocacia-Geral da União (AGU), os ministérios da Saúde e da área econômica, os gestores locais, as Santas Casas, os representantes legitimados dos hospitais, os amici curiae admitidos no processo e o Ministério Público Federal. O acordo interfederativo homologado pelo STF no Tema 1234 sobre medicamentos oncológicos oferece uma referência institucional para essa construção. [10]

Nessa composição, caberá apresentar ao Supremo o inventário dos títulos, a proposta de desembolso pela União, a demonstração de compatibilidade com a meta fiscal e o modelo de controle assistencial. O objetivo será obter do STF o reconhecimento da possibilidade de cômputo parcial desses pagamentos no piso da saúde, a homologação das obrigações assumidas pelos hospitais e a liberação dos créditos atingidos pela suspensão, preservados o financiamento da assistência corrente, a integralidade dos créditos e os prazos constitucionais. [6, 8]

Se não prevalecer o entendimento de que essa solução pode ser implementada com fundamento nas normas vigentes, propomos, como alternativa, a apresentação ao Congresso Nacional de uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC) que institua o regime transitório. Nessa hipótese, a PEC preverá regulamentação por lei complementar, com critérios de elegibilidade, limite anual de aproveitamento e obrigações de aplicação dos recursos no SUS, fiscalização e prestação de contas. Em qualquer das vias, a execução terá cobertura na lei orçamentária anual ou em créditos adicionais regularmente autorizados. Para os créditos atingidos pela suspensão, será necessário obter no STF decisão que permita o prosseguimento dos pagamentos. [6]

Paralelamente à quitação do passivo, o cumprimento efetivo do art. 26, § 2º, da Lei 8.080/1990, que exige a manutenção do equilíbrio econômico e financeiro dos contratos, deverá impedir a renovação do desequilíbrio. Complementarmente, o § 5º, incluído pela Lei 14.820/2024, prevê a definição anual dos valores de remuneração, com atenção à qualidade do atendimento, ao equilíbrio econômico-financeiro e à preservação do valor real, observada a disponibilidade orçamentária e financeira. [11] Pagar o que foi reconhecido como devido e remunerar adequadamente os novos atendimentos são medidas complementares para preservar os contratos e a continuidade do SUS.

Há, portanto, uma saída concreta a ser construída: pagar integralmente os créditos, recompor o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos e compatibilizar a quitação com a meta fiscal mediante aproveitamento parcial no piso da saúde, preservação da assistência corrente e programação orçamentária demonstrável. O regime proposto obrigará os hospitais aderentes a aplicar no próprio SUS 100% dos recursos efetivamente recebidos dos precatórios TUNEP/IVR e a não realizar novas cessões dos créditos abrangidos a fundos de investimento, com fiscalização rigorosa. O pagamento enfrentará a asfixia que levou à venda de créditos com deságio e assegurará, pelas condições que propomos instituir, a destinação assistencial do dinheiro recebido. É assim que se poderá enfrentar a objeção fiscal do governo e transformar o pagamento da dívida em sustentação da rede que atende a população.

Notas e fontes

[1] CMB. Anuário da Filantropia 2026, metodologia e tabelas de produção de 2025, pp. 5, 9, 10 e 13. Fonte.

[2] Exposição de Motivos 256/2026, de 05/02/2026, itens 9 a 11, fundamento da MP 1.336/2026. Reconhecimento oficial da restrição financeira e de seus efeitos assistenciais. Fonte.

[3] STJ. REsp 1.896.515/RS, Primeira Turma, rel. Regina Helena Costa, julgado em 11/04/2023. Informativo 771. Explicação do mecanismo geral de cessão e deságio em caso previdenciário. Fonte.

[4] STF. RE 1.612.904, Tema 1491. Decisão de 10/11/2026, especialmente pp. 12 e 13; andamento oficial. Fonte.

[5] MPF. Manifestação 22628/2026/AR/SPGR, REsp 2.176.896/DF, juntada em 11/11/2026, e-STJ fls. 1197 a 1210; Nota Técnica 02/2026/5ªCCR, itens 7, 14 e 20 a 34. Fonte.

[6] Constituição Federal, arts. 60, 64, 100, 165 a 167, 198 e 199. Constituição. LC 141/2012, especialmente arts. 2º a 4º, 23 a 25, 30 e 36. Fonte.

[7] Portaria GM/MS 9.760/2025, arts. 1º e 2º. Nota Técnica Conjunta 155/2026, Ministério da Saúde, Conass e Conasems, pp. 1 e 3. Fonte. Documento complementar.

[8] Ministério da Saúde. Nota Técnica 121/2015/DESID/SE/MS, p. 3; Relatório de Gestão Integrado 2025, tabelas 76 e 77, pp. 232 e 233. Fonte. Documento complementar.

[9] EC 136/2025. Constituição, art. 165, §§ 18, 21 e 22. Separação entre limite de despesa, apuração da meta e pagamento de precatórios. Fonte.

[10] STF. RE 1.366.243, Tema 1234. Referendo do acordo interfederativo sobre medicamentos oncológicos em 19/02/2026. Lei 9.469/1997 e Lei 13.140/2015, art. 32. Fonte.

[11] Lei 8.080/1990, art. 26, §§ 1º e 2º, sobre a fundamentação econômico-financeira da remuneração e a manutenção do equilíbrio econômico e financeiro do contrato; § 5º, incluído pela Lei 14.820/2024, sobre a definição anual dos valores. Fonte.

[12] AGU. Suspensos processos que pedem revisão dos valores da Tabela SUS, notícia de 11/11/2026. Fundamentos fiscais apresentados pela União e alcance da suspensão. Fonte.

[13] Ministério do Planejamento e Orçamento. Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 4º bimestre de 2026, setembro de 2026, Anexo VIII, p. 70. Projeções anuais de ASPS e acompanhamento do mínimo constitucional da saúde. Fonte.

[14] Consultorias de Orçamento da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Nota Técnica Conjunta 4/2026 sobre o PLOA 2027, outubro de 2026, Tabela 3.1 e seção 6.3.4, pp. 20 e 51–52. Parâmetros de inflação, projeção do piso constitucional e programação de ASPS. O confronto entre o piso projetado e a base assistencial atualizada está sujeito à revisão das projeções e à apuração das necessidades da rede. Fonte.

Situação processual e normativa considerada em 12 de novembro de 2026.